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| 议题4.3 a) | GF 01/11 |
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粮农组织 /世界卫生组织 荷兰对发展中国家能力建设的支持农业部L.F. Hagedoorn博士, 荷兰 海牙
2. 国际组织的努力 3. 欧盟的技术援助 4. 荷兰的努力：促进从发展中国家进口中心(CBI) 5. 荷兰的努力：欧洲的南部非洲发展共同体计划 6. 荷兰的努力: 亚欧会议关于检疫/ 7. 教训与结论 1. 引 言在全球化和自由化的背景下，我想谈谈荷兰对发展中国家能力建设的支持。 首先，让我们从全球化谈起：尤其是在二十世纪的最后十年，消费者的嗜好明显在向优质产品方向转移，即安全、可靠而且是在可接受的卫生、环境和社会条件下生产的产品。这种向经验和信任方面转移的原因不仅意味着较高的产品标准，而且更加重视加工特性。所以，市场由原先的批量供应变为面向各种消费者供应不同产品。私营商业很快作出反应并在加工过程中采用了更加严格的标准，而且广泛使用产品标签，把一些不引人注意的产品属性有效地告诉客户。自签署马拉喀什协议以来，这种全球化进程开始按世贸组织建立的规则进行。 自第二次世界大战以来通过多轮的关贸总协定谈判，尽管在降低明显的贸易壁垒如关税方面取得了相当大的进展，但是，只是自世界贸易组织成立以来，农产品贸易才第一次被纳入到多边贸易规则的纪律中。特别是最近的乌拉圭回合，对自由贸易作出了重要承诺。尤其是大幅度降低了热带农产品的关税，这是对发展中国家最为有益。 自二十世纪八十年代初以来，农业市场自由化已列入政策制定者和国际组织的议程。这在很大程度上反映了认识在不断提高，即政府对市场广泛干预的效果远远低于原先预料，与此同时，负面影响导致资源分配不当，减缓了经济增长，而且往往给公平和环境造成不利影响。工业化国家的政策逐渐地日益趋向于政府少加干预的做法，同时，这些政策也出现国家规则向跨国规则转移了的特征。东欧、前苏联和中国的发展发生了巨大变化，为个体和集体的市场参与者提供更多自由。在多数的发展中国家中，结构调整计划下的政策改革导致政府重新定义农业市场。作为这些国家和国际发展的结果，世界范围的农业市场进入了一个漫长的自由化进程。然而，在关税壁垒下降的同时，对非关税堡垒方面的重视却增加了，二者均 可归结于全球非关税措施的扩大，以及非关税壁垒能对贸易产生影响的广泛认识。现在所关注的是这种技术措施既可以公开地，也可隐蔽地实施，因为贸易壁垒形式类似于关税和数量限制的形式。由于发展中国家技术能力低下和农业出口又很重要，这对它们来说是个特殊问题。为了克服凭借卫生和植物检疫措施及贸易技术壁垒协定中的卫生和植物检疫措施及及技术要求而产生贸易扭曲影响，已经付出了巨大努力。 很明显，卫生和植物检疫措施的要求制约了发展中国家向发达国家出口农产品的能力。事实上，许多发展中国家认为卫生和植物检疫措施的要求是农产品贸易方面的最大障碍之一。这反映了以下事实，即发达国家应用的卫生和植物检疫措施显然比发展中国家严格，许多发展中国家的卫生和植物检疫措施管理薄弱而且过度零散。此外，在某些情况下，卫生和植物检疫措施与发展中国家主要的生产和销售体系并不相称。因此，为了顺从要求，可能进行大规模的结构和组织上的变革，有关费用将以同样的关税方式制约贸易。发展中国家在履行卫生和植物检疫措施要求过程中所面临的问题，反映了广泛的资源和基础设施制约因素不仅仅限制了他们证实其符合规定的能力。一个尤为急迫的问题是获得适当的科技专门技能。事实上，在多数发展中国家，无论是政府部门还是食品供应链内对卫生和植物检疫措施问题的了解很差，而且缺少用来评价发达国家应用卫生和植物检疫措施的技能。 本文拟阐述荷兰为了克服这些制度障碍，在支持发展中国家能力建设方面所作的努力。 2. 国际组织的努力在介绍这一情况前，为了将荷兰的努力纳入到一个适当的国际远景中，我想简要地概括一下国际组织为支持发展中国家在食品安全上开展能力建设所作的努力。荷兰支持国际组织所作的这些努力。 先从粮农组织开始，粮农组织努力帮助发展中国家从物质上和机构上加强与贸易有关的能力。这种支持包括制定或采用法规、规章制度和体系，以履行世界贸易组织与农业有关的一些协议；更新国内的植物检疫措施/贸易技术壁垒的机制以提高符合国际市场标准和规范的能力。粮农组织的援助主要包括：
世贸组织、联合国贸易与发展会议及国际贸易委员会秘书处与国际货币基金组织、世界银行及联合国开发计划署的工作人员合作，为与贸易有关的技术援助制定了一个综合框架，包括人员和机构的能力建设，以支持最不发达国家开展贸易和与贸易有关的活动。其目的是帮助最不发达国家增加贸易机会，适应市场需求并把最不发达国家纳入到多边贸易体系。与贸易有关的技术援助活动可能涉及机构建设以处理贸易政策问题，包括提高制定和实施与世贸组织义务相适应的贸易政策的能力。 此外，世界银行也力图帮助发展中国家找到解决与贸易有关的食品安全问题的办法。世界银行可以帮助发展中国家制定必要的政策、规章制度，以及建立制度和国家能力，以实现和履行它们对世贸组织的承诺。目标是能力建设和机构建设，这将会导致采取有效行动和利益共享。公营和私营的合作可能会在地区基础上形成利益集团和联盟，这将促使管理者采用能促进生产和贸易的一些体系。对于各国在区域范围进行合作以资助研究、实验室和颁证系统，这种地区方法可能是一个省钱的解决办法。 3. 欧盟的技术援助由于荷兰是欧盟成员国，我想介绍一些有关欧盟对发展中国家的技术援助情况。 过去10年，欧洲委员会管理的外部援助计划增加了3倍，2000年达到了123亿欧元。欧洲委员会当前交付了整个世界发展援助款额的10%以上。外部援助计划由欧洲委员直接管理，占其总额的62%。欧洲委员拨的援助款超过了世界银行拨的优惠贷款。这种援助事例如下：
为了阐明欧盟对发展中国家的技术援助，我想详细说明一个事例。 该事例是一个加强非洲、加勒比和太平洋国家的能力以改善水产品卫生条件的项目。其特定目的就是通过加强非洲、加勒比和太平洋地区约17个国家可持续出口的卫生管理能力和改善生产条件，促进非洲、加勒比和太平洋国家水产品进入世界市场，其中10个国家位于非洲撒哈拉以南地区。应确保小规模渔民的产品不被拒之国际市场之外，并加强该部门兽医和卫生专业人员的区域 网络，这应给予特别重视。关键的问题是由于缺少对提高卫生控制要求的应对能力而使水产品无法进入国际市场。许多非洲、加勒比和太平洋国家缺少法律、技术、财政和组织资源故无法满足发达国家市场所需的进口卫生条件。除了缺少适当的官方控制外，产业本身往往不能对较高的要求作出反应，这是因为缺少技术技能、缺少投资新公司的资本及产区基础设施薄弱或不存在。因此，项目活动将通过培训和技术援助，支持非洲、加勒比和太平洋国家强化其合格部门，以便完善组织结构、提高法规和财政的可持续性。还要加强对技术机构、检验和管理机构的支持，还有。应通过提供新的设备，培训和引进适当的质量保证，发展官方测试实验室的分析能力。还应为水产品引入适当的残留物监测计划。 4. 荷兰的努力：促进从发展中国家进口中心(CBI)首先，我想介绍一下影响发展中国家贸易机遇的技术性非关税壁垒有关研究结果，实例是新鲜水果和蔬菜。这项研究一直是由荷兰促进从发展中国家进口中心开展的。 欧洲消费者对优质安全食品需求的增加导致了更严格的规则和标准，这在“良好农业规范”框架中得到反应。这个框架要求公司要有良好的管理体系来处理质量、卫生和环境问题。其对公司的注册系统、库存材料的使用、土壤处理、农药和化肥的使用、产后处理、加工和包装、 废物管理、环境管理，以及工人的健康与安全提出诸多要求。 正如首次对新的欧洲规则对农药的影响的研究指出，发展中国家的园艺部门可能会受严重影响， 因为公司承担的食品安全问题的责任在日益加重。欧洲购买者要求供应商增加对农药残留含量的保证。 新鲜水果和蔬菜生产者提出了下列问题：
由于有关农药和重金属方面的规定越来越严格，在技术改进和处理方法方面，发展中国家的生产者和贸易促进组织拥有有关规则和解决办法的最新信息至关重要。尽管促进从发展中国家进口中心和其他组织正在这方面提供援助，但仍需较多的（国际）努力来帮助发展中国家采用和实施食品安全控制体系，如危害性分析临界控制点。 发展中国家出口有机食品的重要障碍之一是生产者进入国际市场要有高成本的强制性证明。当生产者或生产者组织申请合格证书时，各项检查随之而来，主要判断生产体系，并提出改进建议。由于极少数发展中国家有一个经认证的地方证明机构，检验员往往都是从欧洲或美国来的。 检验之后要直接付款。这些最初的投资要在头熟庄稼作为有机产品卖出后才能得到回报。拿到证明后，至少每年要检查一次。国际认证部门出具证明相对较昂贵，因为需要支付 欧洲人的酬金和旅费。对多数生产者来说，认证的成本只是进入国际市场主要风险的开始。国际认证的成本最高是产品出售价值的5%，但地方上的证明机构可把它降至出售价的2%。 由传统农业往有机农业转变约需2－3年时间。在这期间，一位农民可能无法卖出具有机标签的产品，并且不能享有通常有机产品所具有的高价。这种转变对发展中国家的生产者来说甚至更难，因为他们一般不能从国家特别补助中获益，而发达国家的农民确能获得这种补助。 发展中国家面临着另一个困难。正如认证机构欧盟国际有机认证中心（Ecocert）所强调的，欧盟的规则符合欧洲的情况。但非洲的现实情况差异甚大。给生产单位下一个明确的定义往往很难。举例来说，有时很难让发展中国家的经营者知道传统农业和有机农业在使用农业技术上的差异。最后，发展中国家缺少基础设施导致有机生产的进程放慢，这是由于产品货架期有限。 促进从发展中国家进口中心发起了一个新的计划，目的就是通过对实地农场和出口管理方面的技术援助来加强非洲有关国家的新鲜水果和蔬菜部门。该计划的目的是解决某些关键的技术性非关税壁垒问题和建立地方机构的能力。该计划有望从通过从切花的农场和出口管理计划获得的类似经验中收益。东非和南部非洲当前正在实施该计划。 该计划的主要内容有：
5. 荷兰的努力：欧洲的南部非洲发展共同体计划其次，我想介绍有关欧洲的南部非洲发展共同体计划。该计划是在南部非洲发展共同体成员国的贸易自由化目标的背景下实施的。这些目标明确地载入2000年9月1日开始实施的贸易协议里。即将实施的贸易协议强调成员国成员国急须协调卫生和植物检疫措施，以增加农业和有关农产品贸易，制定先进的食品安全标准。尽管近几年来南部非洲发展共同体在制定非农产品贸易标准，特别是制定人造物品和纺织品的标准方面做了大量的工作，农产品贸易所需的标准和等级还需要适当指导南部非洲发展共同体内部和/或 外部农业贸易，以便使大部分地区利益共享者，尤其是依靠农业为生的小农获得经济利益。 随着全球化和南部非洲发展共同体内及外部世界的贸易日益增长，食品安全问题也更为突出。在多数发展中国家，儿童死亡的主要原因是不安全的食物所致，这是因卫生条件差和缺少干净的饮用水引起的。食品安全问题不仅对发达国家的消费者重要（南部非洲发展共同体的产品出口到这里），而且对南部非洲发展共同体成员国的出口商也很重要，需要他们在竞争较为激烈的国际市场要遵循质优和安全的标准。就南部非洲发展共同体本身而言，食品安全在成员国市民的家庭营养和卫生方面现在已明显成了关键因素。如果部分南部非洲发展共同体成员国的资源有限，技术基础低，必须作出特别努力，以便以有效的方式保证并证明出口产品的安全性，同时，确保可供成员国市民消费的食品也符合先进的安全标准。 南部非洲发展共同体贸易协议指出，成员国要根据世界贸易组织协议，将卫生和植物检疫措施建立在科学基础之上。他们应该协调这些措施，以致在实施贸易协议时减轻食品安全和南部非洲发展共同体的一些问题。但是，各成员国是否符合国际标准或为了达到这些标准是否采取了必须采取的措施，这方面的信息很少。在多数国家，这些努力因技术和能力障碍、缺少明确的信息和数据来开展这类评估和监测其成果、缺少训练有素的人员和现代实验室来科学确认符合所需标准而受到制约。 欧洲/南部非洲开发共同体计划是荷兰的一份计划，旨在在欧盟和南部非洲开发共同体的国家间就农业领域开展进一步地区合作。随着当前农业的发展，这是必须的。荷兰已与英国和葡萄牙开展了合作。在这期间，也包括欧洲委员会、瑞典和比利时的合作。 这项计划对下列方面也作出了贡献，即1996年世界粮食首脑会议制定的世界粮食安全和可持续农业的协议、21世纪议程和马斯特里赫特“面向未来的种植”的会议（ 1999年9月）和欧洲委员会召开的第8届可持续发展会议（2000年4月－5月）。其他方面的重点置于以下要素： 农业领域的国际区域间合作有助于执行“世界粮食首脑会议行动计划”，应通过发达国家与发展中国家建立私营和公营伙伴关系，从而加强地区和国际合作。 这样，个人、家庭、国家、地区和国际一级的粮食安全就能实现。荷兰的一个非政府组织帮助本计划启动，并继续充当与农民组织和非政府组织合作的联系人。 今后10年，主要任务是帮助不断增长的世界人口实现粮食安全。一些研究表明，在今后30年内，粮食生产应翻一翻。这里的关键要素是可持续性、增加生产和均等获得。 在许多发展中国家，农业是经济和农村发展的推动力。在这些国家，60%至70%的劳动人口受雇于农业部门。所以，农业对实现粮食安全和摆脱贫困非常重要，而且还可以帮助这些国家和地区保持稳定。粮食短缺和自然资源的过度开采是发生冲突的根源。农业开发与国际自然政策密切相联。例如，全球采伐森林的问题只有在农业领域找出替代办法时才能解决。 能力建设和制度建设问题在这方面最为重要。能力建设和制度建设不仅可以作为大力发展农业部门和进行农村开发的基础，而且也可以加强发展中国家产品的市场准入。 本计划的区域方法很重要：加强各个区域发展中国家农业各领域的合作对农业进一步发展和在国际市场上的强大地位至关重要。本计划旨在南部非洲开发共同体和欧盟一些国家农业部长之间就农业领域的一些具体主题进行政治对话和机构合作。这意味着合作直接针对进一步发展可持续农业和粮食安全。政府、农民组织和非政府组织的一个综合方法已被采用。 这种合作只有在欧盟和南部非洲开发共同体的农业部长召开的年度结构性磋商会议的保护下才能实现。合作首先要集中在农业领域的政治对话方面，合作和援助领域的工作计划应集中在能力建设和机构建设方面。 确定了下面四个题目：粮食安全、食品安全、农产品贸易和可持续农业。考虑到上述的有关可持续农业和粮食安全国际会议的结果，这些题目涉及了绝大部分内容，根据这些内容，欧盟和南部非洲发展共同体成员国的农业部长们进行了富有成效的磋商。但是，这些题目范围很广，有一定的风险，合作结果仅仅反映了在上述会议上达成的意向和承诺。最后，需要形成某些以行动为导向的项目，根据这些项目，两个地区可采取具体的方式开展合作。 在计划框架内，要组织召开一次会议，会议由纳米比亚政府主持，由荷兰提供财政资助。会议将于2001年10月14-17日在纳米比亚的温得和克召开。两个地区的农业部长参加。遗憾的是，这次会议因各种原因而推迟了。将对上面提到的四个题目进行一般性讨论，该讨论还拟确定必要的、以行动为导向的具体合作项目。其中的项目之一应是，开发发展中国家必要的能力和制度框架，以适应发达国家的要求，从而提高发展中国家的市场准入。地区间的合作在这些方面上极为重要。会议的目标是就政策有关想法进行初步交流，其旨在开展机构合作，促进可持续农业和粮食安全，以及将这些设想更详细地落实到实处。会议结果除了继续政治对话的意图外，应包括一些以行动为导向的项目，在此基础上，两个地区可以按具体方式开展合作。这种合作要有政府、农业组织和非政府组织参加。 6. 荷兰的努力: 亚欧会议关于检疫/卫生和植物检疫措施研讨会第三，我想介绍2000年9约在海牙召开的亚欧会议有关检疫/卫生和植物检疫措施研讨会一些情况。 研讨会的中心议题是采用风险分析以加强卫生和植物检疫措施。该研讨会涉及到兽医问题、植物检疫问题和食品安全。在上次研讨会期间，大家决定一般研讨会上进行一般的信息交流已经完成，随后需要的是深入分析，这对特定的研讨会上更为适宜。所以，在曼谷召开的研讨会仅限于食品安全。以后将在荷兰召开兽医问题研讨会，在中国召开植物检疫问题研讨会。最后，三个主题的总结会将在荷兰举行。所有三个会议均在2002年召开。7个亚洲国家、6个欧盟和欧洲委员会国家以及4个国际组织的代表出席了在海牙召开的亚欧会议研讨会。此外，商业部门的代表参加了一个特别会议，重点集中在由卫生和植物检疫措施引起的贸易障碍问题。 荷兰农业、资源管理和渔业部部长、中华人民共和国国家进出口检验和检疫局局长和泰国农业与合作部农业管理局局长主持了研讨会。研讨会分3个部分：第一部分为全体会议，第二部分包括不同领域（兽医问题、植物检疫问题和食品安全）的讨论会，第三部分为形成建议的全体会议。 在第一次全体会议上，食品法典、国际植物保护公约和国际兽疫局的代表介绍了各自工作领域使用风险分析的情况。世贸组织秘书处的官员介绍了世贸组织/卫生和植物检疫措施协议对贸易产生的益处。在研讨会的第二部分，主要是情况介绍并对特定项目进行讨论。这在兽医问题、植物检疫问题和食品安全工作组内进行。在食品安全工作组里，由法国、中国、泰国、欧洲委员会和比利时介绍情况。法国介绍了“特殊风险分析案例：海产食品中的弧菌”，中国为“风险分析与危害性分析临界控制点”，泰国为“风险分析的应用：甜叶菊”，欧洲委员会为二‡f英危机，比利时为“消费，比利时二‡f英之后的时代：一种用于饲料和粮食管理的新方法”。除了在会议上发言的代表外，参加这个组会议的代表还有丹麦、芬兰、意大利、荷兰、菲律宾、新加坡、韩国、西班牙、英国、欧洲委员会、法典委员会和世贸组织。 至于一般性风险分析，尽管风险分析是个相对新的概念，但多年来，亚欧会议诸多与会者在制定规章过程中始终采用风险分析的原则，这一点在会上予以强调。风险分析方法是一种很有用的工具，可以保护消费者健康和提高透明度。但是，风险分析的三个要素的实施一直令人关注。 关于风险评估，大家认为这是最难的内容。在开展风险评估过程中出现的问题是在发表的研究中缺少量化的数据，缺少相关研究和缺少统计真实性。还有，大家公认精确的暴露评估相当难。建议评估工作由粮农组织和世界卫生组织的国际专家机构来做，如粮农组织和世界卫生组织食品添加剂专家委员会和食品和环境中农药残毒联合会议，为的是节约资源和获得广泛的接受。 关于风险管理，尽管是根据风险分析的食典工作原则拟议草案进行的，但是应把风险评估和风险管理的功能分开，为的是确保风险评估的完整性和减少风险评估和风险管理之间的任何利益冲突，大家同意风险管理者应与风险评估者联系，以探讨管理方案，也许风险评估者会对方案提出建议。据许多亚欧会议参加者报告，已把立法体系的基础设施建成一个综合的管理体系，把所有涉及食物链的有关规章制度都纳入到里面。 关于风险信息交流，亚欧会议参加者表达了对质量和风险信息交流时间的关注。 为了确定进展情况，食品安全工作组随后讨论了已结束的两个研讨会所提出的建议。其结论是，亚欧会议的进展导致亚欧会议参加者之间就世贸组织的卫生和植物检疫措施工作进行更为密切的磋商。在卫生和植物检疫措施会议召开前召开了合作会议。绝大部分亚欧会议参加者都出席了这些会议，并认为这 项工作有用，值得继续做下去。它对建立谅解、交换信息和开展进一步讨论一直很有帮助。亚欧会议参加者也就食品法典工作开展了更为密切的磋商。亚欧会议参加者认为这太有用了。 让我简短忆及食品安全工作组的建议：食品安全工作组建议来年召开一个有关在风险分析概念的实际应用方面加强能力建设的研讨会。此会议应集中在风险评估（暴露评价）和风险信息交流方面。还应召开等效性原则研讨会。食品安全工作组建议亚欧会议参加者应积极参加法典委员会关于总原则里的预防原则的讨论，尤其是在电子起草小组。另外在法典委员会生物技术食品特别工作组中，也要帮助日本对生物技术食品进行风险分析。 这些建议的结果会是如何呢? 我想可以得出三个结论：
7. 教训与结论本文从全球化和自由化的背景分析着手。我一直致力于这样的假设，即全球化是个不可逆过程，因此，能力建设应考虑这一事实。这种假设同样可以用于自由化。1995年，自二战以后签署关贸总协定以来农业第一次被列入国际贸易协议。世贸组织协定包括了农产品贸易系统。各种定量的边界控制措施均已转变成关税，随后，采用了政治决议来降低全球的关税。全世界一致认为这个系统是个成就，不能抛弃。但是，应注意定量边界控制措施。在此，对能力建设的支持问题正好开始出现。 根据国际组织、欧盟和荷兰支持发展中国家能力建设事例，我们可以得出以下教训和结论：
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